Avis 20203075 Séance du 29/10/2020

Monsieur X, pour la société « X », a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 septembre 2020, à la suite du refus opposé par le ministre de l'agriculture et de l’alimentation à sa demande de communication du rapport qui lui a été remis par le député X sur le bien-être des animaux de compagnie et des équidés. La commission, qui a pris connaissance de la réponse de l’administration, constate que Monsieur X, député des Alpes Maritimes, a été chargé, par le Premier ministre, par lettre en date du 20 décembre 2019 et en application de l’article LO144 du code électoral, d’une mission de réflexion et de proposition sur le bien-être des animaux de compagnie et des équidés, officialisée par décret du 20 décembre 2019. Le rapport a été remis au mois de juin 2020 et mis en ligne par le député sur son site internet le 12 octobre suivant. La commission relève en premier lieu, qu’ainsi que l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 89-262 DC du 7 novembre 1989 , « la mission qu'exerce un député ou un sénateur à la demande du Gouvernement ne s'inscrit pas dans l'exercice de sa fonction de parlementaire ; que d'ailleurs une telle mission peut être confiée à une personne qui n'est pas membre du Parlement ; qu'ainsi le rapport établi par un parlementaire, lorsqu'il exerce une mission dans les conditions définies à l'article LO 144 du code électoral, ne saurait être regardé comme un acte accompli par lui « dans l'exercice de ses fonctions » au sens du premier alinéa de l'article 26 de la Constitution ». Elle en déduit que le rapport remis par Monsieur X ne relève pas « des actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires » dont la communication est régie par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et qu’elle est, par suite, compétente pour se prononcer sur le caractère communicable de ce document, qui présente un caractère administratif au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration. La commission constate, en deuxième lieu, conformément à son avis du 17 octobre 2019, n° 20191393, que la mise en ligne effectuée par l’auteur du rapport, qui n’a pas été opérée par l'administration ou sous son contrôle, et dans des conditions permettant d'en garantir la pérennité, ne peut être regardée comme une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle considère donc que le rapport sollicité demeure soumis au droit de communication régi par le livre III de ce code. La commission rappelle, en troisième lieu, que les documents préparatoires à une décision administrative sont en principe exclus provisoirement du droit à la communication aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un rapport s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. La commission constate, au cas d’espèce, que le rapport remis au Gouvernement comporte une réflexion d’ensemble sur le bien-être des animaux de compagnie, assortie de propositions sur divers aspects (prévention de l’abandon des animaux, encadrement des critères de sélection de race, suivi et gestion des animaux dangereux, détention et fin de vie des équidés). Il formule 121 recommandations en les distinguant selon qu’elles relèvent du pouvoir exécutif ou législatif et intègre les implications pratiques, financières et économiques des propositions formulées. La commission prend note de ce que les modifications réglementaires et décisions administratives que ce rapport appelle de ses vœux demeurent en cours d’élaboration et précise que, compte tenu du caractère récent de sa remise à son destinataire, le Gouvernement ne peut être regardé comme y ayant renoncé. La commission considère, par ailleurs, que ni le dépôt d’une proposition de loi intervenue le 28 juillet 2020 à l’initiative de l’auteur du rapport et sur la base des recommandations qu’il formule, ni la mise en ligne du document dans les conditions précédemment rappelées, ne peuvent avoir pour effet de lever le caractère préparatoire de ce rapport. La commission, qui n’estime pas que le rapport demandé comporte de développements divisibles immédiatement communicables ne peut, par suite, qu’émettre un avis défavorable à la demande d’avis.